人多地少是我國的基本國情，戶均經(jīng)營土地規(guī)模只有7畝多，農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營一直是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要方式。這種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不利于資源的優(yōu)化配置和勞動生產(chǎn)率的有效提高，在一定程度上延緩了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)，為適度擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、有效提高勞動生產(chǎn)率創(chuàng)造了條件，各地圍繞發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進行了多種形式的有益探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。從長遠看，推動農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，是我國建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的必由之路。最近，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》再次強調(diào)，當前和今后一個時期加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營為核心，切實轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。

　　一、穩(wěn)步開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

　　建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系、促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎性工作。2015年2月，農(nóng)業(yè)部等六部委下發(fā)了《關于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，新增江蘇、江西、湖北等9個省(區(qū))開展整省試點，其他省份擴大開展以縣為單位的整體試點，迄今已有1988個縣開展確權(quán)頒證。各地要按照中央統(tǒng)一部署，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，鼓勵有條件的地區(qū)在承包土地確權(quán)登記頒證基礎上，探索承包土地折股量化、按股分配，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。同時，應加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的宣傳，讓農(nóng)民充分了解確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，提高農(nóng)民維護土地承包權(quán)益的意識和能力。

　　二、發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營

　　2015年中央一號文件指出，要堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要“適度”，不能盲目求大、強行推進。從全國來看，由于各地的農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)等自然經(jīng)濟條件千差萬別，不可能存在一個放之四海而皆準的土地經(jīng)營規(guī)模適宜標準。所以，合理確定適合當?shù)氐耐恋亟?jīng)營規(guī)模要靠各地從實踐中探索。從許多地方的實踐來看，土地經(jīng)營規(guī)模的務農(nóng)收入相當于當?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)務工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪恋孛娣e10—15倍的，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)需求，應當給予重點扶持。不僅各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營適宜的規(guī)模標準不一而足，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)形式也要因地制宜，各地要結(jié)合實際不斷探索和豐富適合當?shù)匕l(fā)展的有效形式。有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配。鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。有條件的地方應制定扶持政策，引導農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)。引導農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作社，鼓勵承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營，引導發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，擴大生產(chǎn)經(jīng)營面積，解決土地碎片化和產(chǎn)出能力低下等問題，推動集約規(guī)模經(jīng)營。引導鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民或農(nóng)民合作社以“訂單農(nóng)業(yè)”等方式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。最近幾年，一些地區(qū)探索開展農(nóng)地托管發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營取得了很好的效果。這種經(jīng)營模式可以在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度不變的前提下，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后社會化服務，既可以讓農(nóng)民保留土地承包權(quán)還可以得到比土地流轉(zhuǎn)還多的收益，既節(jié)約了生產(chǎn)成本又解放了農(nóng)村勞動力，既為農(nóng)民開辟了穩(wěn)定增收渠道又提高了規(guī)模生產(chǎn)所帶來的單產(chǎn)收益，是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營過渡的有效形式。山東供銷社通過土地托管服務，改變原先的一家一戶分散經(jīng)營模式，實行規(guī)模化生產(chǎn)、標準化種植、集約化經(jīng)營，讓更多的農(nóng)民得實惠，非常受農(nóng)民群眾歡迎，目前土地托管面積超過1000萬畝。實踐證明，農(nóng)地托管能夠較好地適應農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形勢，有效避免行政推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的諸多不利，具有牢固的群眾基礎和較為廣泛的適用范圍，是一種接地氣的規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)形式。因此，要鼓勵各地積極推廣既不改變農(nóng)戶承包關系、又保證地有人種的托管服務模式。要鼓勵種糧大戶、農(nóng)機大戶和農(nóng)機合作社開展全程托管或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管，實現(xiàn)統(tǒng)一耕作，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

　　三、落實好支持適度規(guī)模經(jīng)營的財政、信貸等扶持政策

　　近日，財政部制定了《關于支持多種形式適度規(guī)模經(jīng)營促進轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，此前，銀監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部已經(jīng)下發(fā)了《關于金融支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營的指導意見》。其他相關部門也出臺了一系列促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的扶持政策。各地要抓好扶持政策的落實工作，確保各項有力措施真正能實施到位。當前，要重點做好兩方面的政策落實工作。一是加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。近年來，各地涌現(xiàn)出大量多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，有力帶動了適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。截止2014年底，全國已有專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場341萬戶，合作社129萬個，龍頭企業(yè)超過12萬家。經(jīng)國務院批準，從2015年調(diào)整完善農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼等三項補貼政策(簡稱農(nóng)業(yè)“三項補貼”)，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織等新型經(jīng)營主體傾斜。各級財政還應加大對農(nóng)民合作社的支持力度，重點支持以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模適度的家庭農(nóng)場發(fā)展。鼓勵開展大型農(nóng)機金融租賃試點和創(chuàng)新農(nóng)機信貸服務，多渠道多形式滿足適度規(guī)模經(jīng)營主體的購機和用機需求。推動財政支農(nóng)項目與新型經(jīng)營主體有效對接，使其更加廣泛和深入地參與財政支農(nóng)項目的建設、運行和管理。二是支持引導有利于適度規(guī)模經(jīng)營的體制機制創(chuàng)新。穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點。推動組建以政府出資為主、重點開展農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務的縣域融資性擔保機構(gòu)，加快構(gòu)建覆蓋全國的農(nóng)業(yè)信貸擔保服務網(wǎng)絡。積極推動普惠金融服務體系建設，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼和縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵政策的引導作用，鼓勵金融機構(gòu)加大對適度規(guī)模經(jīng)營的支持力度。采取貸款貼息、風險補償、融資增信、創(chuàng)投基金等方式，幫助適度規(guī)模經(jīng)營主體拓寬融資渠道，降低融資成本。進一步完善農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制，有效提高對適度規(guī)模經(jīng)營的風險保障水平。

　　四、促進農(nóng)業(yè)社會化服務組織發(fā)展

　　建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要方面。十七屆三中全會提出，要“加快構(gòu)建以公共服務機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”。實踐證明，通過發(fā)展農(nóng)戶間的聯(lián)合與合作以及農(nóng)業(yè)社會化服務來提高組織化和規(guī)模化水平，也是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的有效實現(xiàn)形式，而且，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模越大，就越需要完善的社會化服務體系與之相適應。各地要采取財政扶持、信貸支持等措施，落實相關稅收優(yōu)惠政策，加快培育多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務組織。采取政府購買服務等方式支持符合條件的經(jīng)營性服務組織承擔農(nóng)業(yè)公益性服務，可以幫助農(nóng)戶通過購買農(nóng)業(yè)社會化服務在有限的耕地上實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術和裝備的應用，是健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系的有效手段。比如，一些地方探索通過購買社會服務方式，鼓勵農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社等農(nóng)機服務組織開展跨區(qū)深松整地作業(yè)等社會化服務，就發(fā)揮了很好的效果。2015年中央一號文件提出了采取購買服務等方式鼓勵和引導社會力量參與公益性服務的明確要求。目前，農(nóng)業(yè)部在一些縣市組織開展了政府向經(jīng)營性服務組織購買農(nóng)業(yè)公益性服務機制創(chuàng)新試點，通過政府訂購、定向委托、以獎代補、貸款擔保、招投標等方式，支持具有一定資質(zhì)的經(jīng)營性服務組織從事可量化、易監(jiān)管、受益廣的農(nóng)業(yè)公益性服務；探索對試點縣經(jīng)營性服務組織和生產(chǎn)經(jīng)營主體擴大有效擔保物范圍，提高授信額度，適當給予利率優(yōu)惠；鼓勵試點縣建立由財政出資的農(nóng)業(yè)擔保公司，為各類經(jīng)營性服務組織和生產(chǎn)經(jīng)營主體提供貸款擔保。鼓勵地方總結(jié)推廣財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務和新型農(nóng)業(yè)社會化服務試點經(jīng)驗，促進供種供肥、農(nóng)機作業(yè)、農(nóng)技推廣、生產(chǎn)管理和產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)經(jīng)營的組織化和統(tǒng)一化，提高區(qū)域規(guī)模經(jīng)營效益。供銷合作社長期扎根農(nóng)村、貼近農(nóng)民，有比較健全的組織體系和經(jīng)營網(wǎng)絡，目前已經(jīng)建立了34萬家綜合服務社，在為農(nóng)服務方面具有獨特優(yōu)勢。近日，中共中央、國務院下發(fā)的《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》指出，供銷合作社要由流通服務向全程農(nóng)業(yè)社會化服務延伸，重點圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務、農(nóng)產(chǎn)品流通服務、城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務、農(nóng)村合作金融服務，加快構(gòu)建綜合性、規(guī)模化、可持續(xù)的為農(nóng)服務體系。各地要進一步深化供銷合作社改革，適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，下大氣力提高農(nóng)業(yè)社會化服務能力，把供銷合作社辦成真正符合農(nóng)民需求的合作經(jīng)濟組織。

　　五、穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點

　　對于一些在城鎮(zhèn)長期定居、穩(wěn)定就業(yè)的居民，在農(nóng)村改革實驗區(qū)可以探索農(nóng)戶承包地有償退出，但這必須建立在堅持農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民充分自愿的基礎上。同時，必須注意，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件；要充分尊重進城落戶農(nóng)民是否有有償退出的意愿。除了農(nóng)戶的主觀意愿外，農(nóng)戶承包地有償退出進程是與農(nóng)村土地制度的完善程度以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進程度等經(jīng)濟社會發(fā)展基礎密切相關的，目前來看，因生活方式選擇而不愿放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶將長期存在，總體上尚不具備大規(guī)模推動農(nóng)戶有償退出承包地的主客觀條件，因此這項改革試點必須在農(nóng)村改革實驗區(qū)范圍內(nèi)審慎穩(wěn)妥開展。

　　此外，在發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營過程中，要注意處理好工商資本進入農(nóng)業(yè)的問題，堅決防止出現(xiàn)“非農(nóng)化”。近年來，一些地方出現(xiàn)了工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題。為此，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦等部門出臺《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》，明確土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營必須堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線；對工商資本進入農(nóng)業(yè)，主要是鼓勵其根據(jù)當?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)特征，重點發(fā)展資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務，發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；加強工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，健全工商資本租賃農(nóng)地風險防范機制，強化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，強化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農(nóng)化”。